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营改增的传承与进步

2017-07-26 13:57:07 作者:王建平 来源:中国税务报 字号T | T

   与古代历次赋税制度改革相比,营改增主动顺应经济发展和时代潮流,公平税负,简化税制,先试点再推广,同时“确保所有行业税负只减不增”,以建设与国际接轨的现代增值税制度为目标,既有传承,也有进步。

  营改增的成功推进,让人联想到中国古代历次较为成功并为后人所称颂的赋税制度改革。通过梳理,我们可以发现贯穿其中的文化基因和赋税制度演进的内在逻辑,并从中得出对于推进营改增乃至整个税制改革的有益启示。

  中国赋税制度演进的内在逻辑
  纵观中国古代历次重大的赋税制度改革,从春秋战国时期的初税亩、南北朝时期北魏的租调制、唐初的租庸调制、唐中后期的两税法、宋代的方田均税法,一直到明代的“一条鞭法”和清代的摊丁入亩,可以清楚地窥见赋税制度演进的内在逻辑。

  每一次重大赋税制度改革所面临的都是经济社会形势发生巨大变化,改革顺应了经济发展的迫切要求。中国历史上最早的具有较大影响的赋税制度改革——春秋末期鲁国的初税亩实施之前,公田要纳税,私田不纳税,致使私田荒芜,税收也得不到保证;南北朝时期的北魏立国之初是按户征税,由于长期战乱,豪强地主乘机侵占大量土地,依附于土地的农民成为隐户,政府失去了直接掌握的纳税人;唐初,由于隋末战争,全国人口减少600多万户,田园荒芜,税收负担不公;在实行两税法之前的唐玄宗开元、天宝之际,土地兼并加剧,加之安史之乱的影响,户口流散严重,当时的课税户仅为总数的1/3~1/4,唐王朝既失去了征税的土地,又失去了缴纳赋税的对象,税收负担不公变得更加严重;宋初,地主豪强兼并土地日趋严重,庄园地主隐漏丁口,致使“地之垦者,十才二三,税之入者,又十无五六”;明朝,“豪强兼并而民贫失所”,“豪民有田不赋”;未实行摊丁入亩之前,清朝实行赋役、田赋并征的赋税制度,以致“富者田连千亩,竟少丁差,贫者无立锥之地,反多徭役”。显然,从历次赋税制度改革的时代背景看,改革是大势所趋,迫在眉睫。

  普遍征税、公平税负、着力减轻纳税人负担是每一次税制改革的主基调。春秋末期,鲁国等各诸侯国纷纷实行以初税亩为代表的履亩而税,承认私田合法性并按田亩征税;北魏孝文帝在实行计口授田的均田制的基础上,实行以一夫一妇为征收单位的新的租调制,代替了以漫无限制的大户为征收单位的旧税制;唐初,在均田的基础上实行有田则有租、有家则有调、有身则有庸的租庸调制;唐中期,改从丁而税的租庸调制为两税法,政府量出制入,确定全国税额,摊派各地征收;宋初,实行方田均税法,丈量田亩,清除隐田,调整税负;明朝的一条鞭税制是在清丈土地的基础上实行“量地计征”“计亩征银”,将过去赋税和徭役合并征收;清朝实行将丁银摊入地亩征收的摊丁入亩制度,规定自康熙五十年之后“滋生人丁,永不加赋”。

  简化税制,“合二为一”或“合多为一”是历次税制改革的主要内容。每一次赋税制度改革都是在更高水平和层次上简化和优化税制。初税亩制度下,公田、私田“合二为一”,不分经济性质,都要纳税;唐代中期两税法,根据每家资产多少定出不同等级的户,确定应该缴纳的“户税”,再根据拥有的土地征收“地税”,除两税之外,严禁另立名目征收其他税费;一条鞭税制“总计一年的赋役,按照丁粮之数,均摊之于人民”,即把各州县的赋税、徭役等种种项目统一编排为一项征收,化繁为简;摊丁入亩,改变历代赋税与徭役平行征收的方式,将地税、丁税“合二为一”。简化税制不仅减轻了纳税人的负担,而且便于税收的征管,避免了征税的随意性。

  紧跟经济发展步伐,税制日趋先进,是古代赋税制度演进的基本规律。初税亩实现了从之前的徭役地租、实物地租转化为田赋;唐中期两税法,征税由以人丁为主逐步向以土地财产为主,把对人征收的税改为对物课征的财产税;“一条鞭法”将赋税由实物缴纳转变为货币缴纳。

  先行试点,逐步总结推广,是改革的重要路径。以“一条鞭法”为例,先由巡按御史庞尚鹏在浙江推出,随后海瑞、刘光济和周如斗等官员在南京、江西和福建等地推行类似措施,到万历四年(1576年)明朝廷明确在湖广地区试点,万历九年(1581年)成为全国通行的赋税制度。

  赋税制度改革带来的是人民休养生息,经济繁荣发展,国库充盈。春秋时期初税亩改革十分成功,“数年之间,国富兵强,天下无敌”;唐初,在均田的基础上实行租庸调制后,农业生产得到恢复和发展,户口逐年增加,从贞观年间(627年~649年)的不满300万户、1200万人,到天宝十四年(755年)增至891万户、5292万人;“一条鞭法”实施后,明朝政府的财政收入从嘉靖末年的“太仓所储无一年之蓄”一跃而成“足支九年”。虽然史书的评价有时过于赞誉,但每一次赋税制度改革都在一定程度上推动了经济的发展却是不争的事实。

  营改增的历史传承与理念上的进步
  无论是从改革的背景、改革的动机,还是改革的路径方式和改革的实际效果,营改增与古代历次赋税制度改革都有诸多相似之处,无不打上传统赋税文化的烙印。

  营改增正处于中国经济转型升级的关键阶段,主动顺应了经济发展和时代潮流。改革开放30多年,中国社会主义市场经济得到快速发展,而服务业领域按收入全额征收营业税所带来的重复征税矛盾以及制造业等领域增值税抵扣不充分的问题凸显。营改增通过抵扣链条的延伸,有效解决了重复征税、税收负担不公等问题,回应了经济发展新常态下保持经济可持续发展的迫切需要。同时,营改增采取先行试点,总结经验,逐步予以推广的稳妥方式推进,有效降低改革风险,确保了营改增的平稳推进。

  与古代几次重大的赋税制度改革比较,营改增体现了理念上的进步。一是在追求公平税负目标的同时,实施结构性减税。古代几次赋税制度改革更侧重于增加政府的财政收入。营改增“确保所有行业税负只减不增”的改革原则使其不仅不同于中国古代历次赋税制度改革,而且不完全同于改革开放后几次重大的税制改革。减税成为主旋律,因而更具历史意义。二是营改增在传承传统赋税改革文化的同时,以构建国际上通行的规范化的现代增值税制度为目标,着力优化增值税制度,实现了增值税这一中国最大税种与国际通行规则的接轨。可以说,营改增实现了传统赋税改革文化基因的传承与现代国际先进税制的有机融合。

  古代赋税制度改革对推进营改增的启示
  回顾中国古代赋税制度改革,可以得出诸多有益的启示。

  营改增改革方向正确,是大势所趋,必须坚定信念,积极推进。历史的经验表明:不断完善税制,适应变化的形势是历史发展的必然规律。无论是从历史的视角观察,还是从现实的效果考察,增值税的引进与推广完善是中国经济发展的必然选择。营改增方向的正确性不容置疑,改革的效果应充分肯定。因此,一方面应旗帜鲜明地加大宣传和推行力度,为进一步推进改革营造良好的舆论环境;另一方面,应正视试点中出现的问题,不回避试点中的矛盾,采取切实的措施加以解决,以回应社会各界的关切。

  增值税制度设计与立法应充分考虑如何促进抵扣机制更有效的运行、纳税人更好地遵从税法和税务管理的优化。营改增在减轻纳税人税负的同时,有效地提高了纳税人的税法遵从度和税务机关的管理效率,更大限度地减少了税收流失,在同样的税收制度框架下增大了税收总量。对这一必然结果,我们在思想认识上应给予足够的重视。在增值税的制度设计和增值税的立法上要充分考虑这一积极的因素,通过一定程度的降低增值税税率等制度安排加大减税的力度。

  注重改革的统一性,重视改革的外部环境,防止改革效应递减。古代赋税制度改革在创造了诸多可资借鉴经验的同时,也有值得在营改增试点中引起特别重视的教训。其一,试点政策要统一。政策的统一是实现公平的前提,也是试点有效推进的保障。一条鞭法税制实施后各地执行的情况有很大差别,有的地方仅仅把徭役的项目合二为一,有的仅仅将赋税的项目合二为一,各地征收管理办法也多有不同,改革效果受到影响,这一教训要记取;其二,始终坚持减税的原则不动摇,改善外部环境,防止税收负担此消彼长、先减后增。两税法实行之后,淮南节度使陈少游在征收两税的同时,下令每1000文多收200文,其他地方纷纷效仿,繁重徭役重新抬头。营改增之后,要特别注意对建筑业税收管理制度的优化,审慎处理纳税地点和税收分配方式问题,加强对地方政府的规制,防止地方政府因税源问题而采取增加纳税人负担的制度措施。

  增值税制度在总体税收负担设计上应充分考虑税收与经济的良性循环,促使经济长远持续地增长。任何一次重大的税制改革都应促进生产关系的调整、经济的持续健康发展;经济的持续健康发展又将做大税收总量的蛋糕。要实现税收与经济的良性互动,就必须考虑适时降低整体税收的负担水平。增值税制度的改革完善、增值税的立法,应全面考虑营改增所带来的经济总量的规模以及税收总量大幅增加的因素。通过适度降低增值税税率和实施其他减税措施,降低纳税人的总体增值税负担水平,推动生产力的发展。
  (作者:湖南省国税局副局长)

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