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如何开展PPP项目合同管理审计?

2017-09-04 15:30:13 作者:何雪锋 吴小亚 来源:财会信报 字号T | T

   PPP(Public-Private Partner?鄄ship),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。具体来说,是指政府机构按照公平竞争原则选取具有投资和运营管理能力的社会资本,双方通过订立公平公正的合同确定权责关系,社会资本据此提供公共产品和服务,政府根据公共服务的绩效情况给予社会资本相应对价。PPP模式有利于充分发挥市场机制的作用,改善服务和创新经济模式,发挥资源的最大价值,提高公共产品的服务质量和效率,实现公共利益的最大化。

  PPP模式作为一种契约模式,合同管理是重中之重,是PPP项目管理的灵魂,是政府与社会资本公平分配风险、分担责任,实现共同利益的保证。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、投资合同、工程建设合同、经营管理合同等。在PPP模式下,项目合同各方需在合同中对各自的权力与职责等加以声明,并明晰因违反声明应承担的责任。由于PPP项目具有初始投入大、建设周期长、涉及单位多等特点,给PPP项目合同的管理带来困难。为了防止PPP项目参与者集体腐败、提高投资收益、减少项目运营风险,审计人员应加强PPP项目合同审计监督,特别是对审计合同主体资格、合同订立与合同履行情况进行审计监督,提高项目管理的质量和效率。但是,如何开展PPP项目合同管理审计,是当今审计人员面临的又一重大问题。

  PPP项目合同面临的问题

  为了规范PPP项目合同订立与管理,国家发改委出台了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,但是由于监管PPP项目的相关法律法规还没完全建立,当存在合同纠纷的时候,缺少法律作为判断依据,合同管理仍然困难。具体来说,PPP项目合同面临以下问题:

  (一)合同的效力问题

  当前,PPP项目实际运行中还存在大量的违法乱纪行为。相关文件规定,PPP合同应在项目实施前签订,但是一些PPP项目管理人在项目完成后才补签合同,该合同对整个工程项目并没有实际监管作用;有的PPP项目施工合同的当事人就同一项目签订多份内容不相同的合同,并把经过备案与粉饰的合同称为“白合同”,把实际具有约束力的合同称为“黑合同”,这一行为属于虚假招标,欺骗大众。

  (二)合同在签订阶段的问题

  签订合同的当事人达不到标准,具体来说就是当事人的资质达不到履行该合同应有的最低标准,可能会导致PPP项目不能按规定要求完成,甚至有些合同不受法律保护。有的合同价超过中标价,合同当事人从中谋取私利,直接损害国家利益;有的合同的规定、措辞等不够规范。当合同规定的权责不够明晰、表达不够严谨、措辞不够清晰明了时,那么合同就很可能存在争议,甚至出现不能调和的合同纠纷。

  (三)合同在履行阶段的问题

  当合同内容调整时,双方当事人没有及时到合同管理部门登记,如果改变的内容涉及权责的变更,往往会导致当事人一方或多方利益受损;需要及时发出的资料没有及时发出,违背了信息及时性原则,合同方没有按时履约,最后也会导致自身利益受损。

  (四)合同在履行后的问题

  在PPP项目建设完工后,原则上,该合同约束作用也就终止了。但是,合同的诉讼时效期还没有终止,在诉讼时效期内,当事人还是需要防范合同风险,做好应对PPP完工项目投入使用时面临的问题。

  PPP项目合同的审计思路

  通过以上分析,为了降低项目运营风险,下面主要从三个方面对合同管理开展审计:

  (一)对合同主体资格的审计

  对于整个PPP项目而言,选择合适的社会资本是整个项目能够保质顺利完成的基本要求。

  对合同主体资格的审计,首先应审核合同的签订主体。目前,政府选择社会资本的方式主要来自于社会公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。依据《政府和社会资本合作项目采购管理办法》的规定,选择社会资本有利于社会资源的优化配置。但是有些项目合同方在经济利益的诱惑下集体腐败,严重危害国家和社会的利益。审计人员在审计时,首先应检查政府招投标等行为是否符合相关法律法规,例如,利用国家资金建设PPP项目时,在采购、设计、施工等流程必须公开招标;审查是否存在对项目采取分阶段招标或者只对部分项目进行招标的情况;审查社会招标、邀请招标等流程是否符合法律规定,防止暗箱操作。

  其次应审核合同的实施主体。PPP项目建设领域中有可能存在合同签约人与合同执行人不一致的现象,例如,施工单位为了谋取私利,很可能采用低资质施工单位挂靠高资质单位,从而签订施工合同,这种行为很可能损害建设单位的利益,因此,审计人员应重点审查合同实施主体与签订主体是否一致。

  (二)对合同签订环节的审计

  对合同签订环节的审计,一是审查合同的合法性与合规性。当PPP项目建设方与施工方签订“黑白合同”时,一般而言,企业之间采用“黑合同”的高金额进行核算,而在纳税时,则按照“白合同”进行申报,以此达到少缴税的目的。虽然“黑合同”是合同当事人直接履行的合同,但因为它的存在是为了谋取私利,严重违反我国相关税收法律的规定,因此“黑白合同”均为无效合同。

  二是审查合同的严谨性。PPP项目涉及的范围广、条款多,因此合同中需要详细说明的细节也较多,同时,合同中措辞还需要简明规范、易于理解。当项目合同中权责规定不够明晰,合同双方需要协商的问题就会增多,最终影响整个工程进度。

  在合同签订之前,审计人员应对建设工程用的设备、材料、工程价款以及影响价格的其他条款进行审核,对不合适的条款提出修改意见。

  (三)对合同执行情况的审计

  对合同执行情况进行审计能够保证合同双方目标的顺利实现。在此阶段,应重点审查是否对合同进行了科学的管理,并做到对合同实施的现状与未来有清晰的认识。同时,当合同实施的过程偏离预期时,审计人员应跟踪审查,防止实施偏差对最终目标产生重大影响。合同双方应该重视合同资料的保管,保护好双方的经济利益。

  2003年,中央电视台对四川省南充市政府投资的建设项目工程结算问题进行了报道,该建设项目竣工后,建设方与施工方审定378万元,当地审计部门经过合同审计,认为合同双方假报工程量、高估冒算,因此核定该工程结算为277万元。最后,市中级人民法院按照378万元结算,使国家蒙受巨大的损失。因此,检察院根据审计部门提供的线索侦查此案,最终判定建设方与施工方利用合同侵害国家利益,并根据罪行依法进行处理。根据此案,可以进一步判断合同管理审计对于防范项目风险具有重要意义。

  PPP项目合同管理是否科学合理,直接关系到公众利益最大化能否实现。积极开展合同管理审计,有利于防范项目合同运营风险,实现公众利益最大化。当然,PPP合同管理审计也不仅限于上述方面,审计人员可以从更高层面、更综合的角度,发现合同管理中存在的不足,挖掘问题的根源并提出可行的审计意见,辅助更高层管理人员管理决策。同时,企业审计人员应不断提高专业素养,变事后审计为事中审计,积极参与到项目合同订立过程中,及时发现并解决问题。相信在不久的将来,PPP项目合同审计对整个PPP项目的运营一定会产生更加积极的作用。

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