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社会审计可为PPP项目实施“保驾护航”

2017-08-12 15:31:16 作者:卓和平 来源:中国会计报 字号T | T

   PPP(政府和社会资本合作)模式可有效解决我国基础设施投资中财政资金不足的问题,是国家财政制度创新发展的内在需求。通过PPP模式引入市场机制,可使社会资本有机会进入公共服务领域,形成新的经济增长点。

  但需要看到的是,目前在PPP项目推进过程中尚存在一些问题。相关部门应整合政府审计和社会中介审计的力量,加强对PPP建设项目的审计监督,进一步规范PPP项目建设。

  PPP项目审计力量不足
  由于PPP模式推行时间不长,相关规章制度还不够成熟,加上其涉及专业领域广、项目投资额大、经营期长,在项目推进过程中还存在一些问题。

  比如,有的地方政府假借PPP之名,实质仍为政府债务性融资。他们将原来的待审批项目重新包装,套上PPP的“外衣”,成为新的政府融资平台。这些盲目推广的PPP项目有可能引发地方政府性债务规模膨胀,带来新的债务风险隐患。

  还有个别社会咨询服务机构弄虚作假,违规操作。目前,存在个别咨询机构违反国家有关政策精神,为地方政府推行假PPP项目出谋划策、弄虚作假、违规作业,把不符合规定的项目包装成PPP模式的情况。

  同时,有些地方政府通过过高的固定投资回报率和收费标准,以及过长的特许经营期等,吸引民营资本,但最终又因公共机构缺乏承受能力而产生信用风险。还有个别地方政府为加快当地基础设施建设,与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资。在项目建成后,政府难以履行合同义务,直接危害合作方的利益,造成政府违约。

  还有的部门缺乏PPP项目全生命周期的理念,重建设,轻运营。项目建设和运 营维护,是PPP项目的两个阶段,但部分地方政府虽积极推行PPP项目,却忽视了项目后期的运营和管理。PPP项目后期的运营和管理是风险的主要发生期,做好后期的运营和管理才是PPP项目双赢的关键。目前,个别积极推行的PPP项目忽视了项目的全生命周期运营与管理,PPP模式被滥用而成为当地政府解决短期资金缺口的工具,最终并不能带来公共产品和服务供给绩效的提升。

  国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》要求,在政府和社会资本合作模式下,政府以运营补贴等方式作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据,并纳入预算管理。这一规定的目的是减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。但为使部分使用者付费的PPP项目吸引投资者,政府未对特许经营权进行作价入股,或者作价不公允,国家应得的利益不能流入财政,造成国有资产流失和公共利益受损。

  此外,目前,PPP项目审计监督体系与制度仍需完善,社会中介参与PPP项目审计监督不够,审计力量不足。

  当前,PPP模式处于发展期,激发了地方政府对基础设施投资的热情,但PPP相关制度规定尚未完善。其模式本身的不够成熟加上过度的热情,容易产生管理上的问题。而且PPP项目涉及特许经营企业选定、后期经营及最终交付等多个环节,环节越多,滋生腐败、发生违规的概率越大。PPP建设项目虽是社会主体投资,但最终仍由政府“买单”,现行的政府投资建设项目审计未对PPP项目的审计监督做出明确规定。因此,一方面,PPP项目的审计范围与依据不明确,一些主管部门对PPP建设项目的涉审工作认识不一、操作依据缺失;另一方面,在政府审计力量有限的情况下,社会中介参与PPP项目审计监督又缺少政策依据,难以对众多的PPP项目开展全面的审计监督,对PPP项目的审计监督力度不够。

  实施全过程跟踪审计
  综上所述,对PPP项目进行审计监督不仅是必要的,也是必须的。相关部门应整合政府审计和社会中介审计的力量,充分发挥审计监督作用,为PPP项目顺利实施保驾护航。在具体的审计项目中,应重点关注如下问题。

  一是PPP项目实施方案和预算的审计。对于PPP项目实施方案,应重点审计投融资结构、项目回报机制是否合理、合法,项目合同体系、风险分配及监管架构是否合理、完善,项目建设费用编制、费用调整是否准确、合规,运营期间相关费用的定价和调价机制、绩效考核指标设置是否合理、可操作,以及收入来源、收益分配是否合法、合规。对于PPP预算,应重点审计编制是否合理、合规,是否超出本项目拟定投资规模,在招标模式下计取费用的基数与费率是否合理。

  二是对建设项目实施全过程跟踪审 计(施工阶段)。审计方应实施PPP项目的全过程跟踪审计,全面掌握项目建设过程中的原始资料,对施工阶段全过程跟踪把关。此外,审计方应重点审计PPP项目建设程序是否合规、手续是否完善,资金到位是否及时、使用是否合理,关联合同的签订是否公允、有效,工程变更、现场签证是否真实、准确,有无违法分包、转包现象,有无虚列建设投资行为。

  三是工程竣工结(决)算审计。审计方应重点审计项目建设规模及投资是否可控,各项费用的归集、计算是否合规、准确,竣工交付使用的资产是否真实、完备。

  四是项目年度运营收入和成本审计。

  审计方应重点审计年度运营收入、成本是否真实、合规,运营维护质量是否达到合同约定标准,运营期间是否能够通过维护保证项目在移交时处于良好状态。

  五是资产移交审计。审计方应重点审计交付使用资产是否真实、完好,移交范围、标准是否符合招标文件、合同约定,双方责任是否完全履行,移交费用计列是否合理、合规。

  此外,笔者认为,PPP建设项目审计应不限于基本建设项目的财务竣工决算审计,需逐步拓展至工程造价审计、工程管理审计和投资绩效审计。

  毫无疑问,PPP项目建设模式对审计资源的充分性和审计人员的专业胜任能力提出了更高的要求。在PPP项目的多维度业务体系审计要求下,如何整合审计资源、提升审计人员胜任能力成为开展PPP项目审计的一个新课题。相关部门要整合审计力量和审计资源,形成整体合力。同时,建议利用好社会审计资源进行国家建设项目审计,扩大PPP建设项目外包审计范围,加强外包业务的管理,完善外包管理制度和体系。此外,作为第三方监管机构,社会审计在PPP建设项目审计监督中,可以探索建立财务信息报告制度,对PPP项目建设管理与后期运营进行全面、全过程、高质量的审计监管。

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