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专家: 税务部门征收非税收入有多重意义

2018-08-08 17:27:56 作者:单晓宇 来源:中国税务报 字号T | T

   税务部门征收非税收入是非税收入财政资金属性的要求。非税收入应尽可能实行“税务收、财政管、部门支、审计查”的多部门共管模式。

  目前,国税地税征管体制改革正向逐级接收社会保险费和非税收入征管职责划转等领域纵深推进。近日,本报记者就此专访中国人民大学财政金融学院教授朱青。朱青认为,税务部门征收非税收入是非税收入财政资金属性的要求,具有提高非税收入征管效率,保障非税收入安全性等多重重要意义。

  记者:如何理解《深化党和国家机构改革方案》作出的由税务部门“承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”的部署?

  朱青:税务部门征收非税收入是非税收入财政资金属性的要求。众所周知,税务部门是政府财政收入的主要征收机构。在国外,它不仅收税,而且征收非税收入。正因为如此,很多国家的“税务局”不叫“税务局”,而叫“收入局”。比如美国叫“国内收入局”,加拿大叫“加拿大收入局”,英国叫“皇家收入与关税局”。也有国家征收机构叫税务局,如澳大利亚税务局,但负责征收一部分非税收入。

  根据国际货币基金组织(IMF)对政府财政收入的分类,财政收入包括税收收入、社会保险缴费、赠予和其他收入。其中,其他收入又分为政府的财产收入、商品和服务收入、罚没收入。从性质上分,财政收入大致可以分为税、捐、费三类:税是政府凭借政治权力强制、无偿地取得财政收入的手段;捐是政府专门为了某项计划,如社会保险,而强制征收的缴费,又称为目的税;费是政府向企业或个人提供某些资源或服务时收取的对价或报酬。不同的国家这三类财政收入比例不尽相同,但总的来看,税收都占大头,社会保险缴费的比重有大有小,这主要是各国采取的社会保障计划方式不同造成的。例如,德国、奥地利和法国等倚重社会保险方式举办社会保障计划的国家,其社会保险缴费在财政收入中占的比重就大,而瑞典、丹麦和澳大利亚等国的社会保障计划主要用一般税收筹资的普遍津贴或社会扶助,所以社会保险缴费的比重就很低。各国政府在筹集财政收入时对费的依赖也不尽相同,捐税高的国家往往轻费,即很多服务都由政府免费提供,而捐税负担较轻的国家往往倚重收费。尽管各国税、捐、费之间的比例不同,但都有一个共同特点,就是统筹考虑税、捐、费三者之间的数量关系。特别是税和捐,因为这两类收入都是政府强制征收的,它们加到一起的规模要能够被社会所承受,不能给企业和个人造成过重的负担。为此,在很多国家这两类收入都要纳入国家预算并统一由税务部门负责征收。非税收入是捐和费的统称,有些收费是企业和个人在享受政府服务时支付的成本,所以并不一定要由税务部门统一征收,有些收费具有捐的性质,交由税务部门负责征收就有一定的合理性。由于各国政府提供服务收费的规模不同,所以税务部门征收上来的捐税收入占全部财政收入的比重也有很大的差距。例如,爱沙尼亚、拉脱维亚、秘鲁和瑞典等国家税务部门课征的收入占财政收入的比重都在80%以上,荷兰、匈牙利、爱尔兰、罗马尼亚和丹麦等国家这个比重在70%以上;韩国、斯洛伐克、印度尼西亚、波兰、瑞士和日本这一比重却不到40%。

  从中国的情况来看,《政府非税收入管理办法》第四条指出,“非税收入是政府财政收入的重要组成部分”,这其中,既有强制性的捐的形式,也有收费的形式。实际上,目前税务部门负责征收的教育费附加、城市维护建设费和文化事业建设费等就具有捐的属性,而社会保险费作为一种目的税(捐),理应由税务部门征收。

  记者:非税收入征收模式怎样更合理?
  朱青:目前很多非税收入是各部门自收、自支,这不符合公共资金多部门共管、相互监督的原则。现代政府组织理论和规制经济学理论都主张对一种经济活动要由多个政府部门进行管理,认为这种管理模式有利于抑制腐败行为的发生。法国著名经济学家拉丰在他的“分散规制者以对付共谋行为”一文中提出,要防止规制者和被规制的利益集团结成联盟,这是分权理论的基础。分权理论的假设前提是政府管理部门存在着一些不能洁身自好者,他们可能会利用手中的权力来追求个人利益,损坏公众的利益。如果将一项事业的管理部门分散化,让不同的部门或不同的规制者只能从中获得部分信息,那么就会减小各个部门或规制者的权力,从而有利于抑制以权谋私,使社会福利最大化。非税收入的征收也是如此,如果让非税收入的使用者自己征收,没有一定的外部监督和相互制约,那么很容易出现多征或漏征的状况。

  本着这个原则,非税收入应尽可能地实行“税务收、财政管、部门支、审计查”的多部门共管模式,即:由税务部门征收非税收入,并纳入财政预算管理,再由相关部门或单位将这笔收入支付给用款单位或个人,整个非税收入的“收、支、管”全过程都要接受审计的监督。从这个意义上来说,税务征收有利于保障非税收入的安全性。

  记者:税务部门征收非税收入有哪些优势?
  朱青:税务部门征收非税收入有其自身优势。一是税务部门有一支专业的征收队伍,包括税(费)源分析、评估和稽查等专业人员,这些人员都经过多年的培训,有丰富的实战经验,完全能胜任征收非税收入的工作。二是税务部门的征收手段先进,金税工程三期早已上线,税务与工商、公安、海关和社保等部门已经或即将联网,通过大数据、云计算等科技手段,可以大大提高非税收入的征管效率。三是税务部门与缴费单位常年打交道,在征税的过程中对这些单位的基本情况早已了如指掌,比如社会保险费的缴费基数是职工工资总额,税务部门在征收企业所得税和个人所得税时都需要掌握这个数据,这样在征收社会保险费时就十分便利和精准。

  税务部门的自身优势有利于提高非税收入的征管效率。此外,目前非税收入由多部门分散征收,这些部门势必要投入一定的人力、物力和财力。一部分非税收入划到税务部门统一征收后,其他部门就可能拿出更多的人力、物力来尽职尽责,从而提高这些部门的工作效率。

  记者:下一步应如何推进税务部门征收非税收入工作?
  朱青:就社会保险费而言,目前全国只有24个省是由税务部门征收,其中多数省还只是停留在税务代征阶段,离全责征收还有一定的差距。《国税地税征管体制改革方案》明确从2019年1月1日起,将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。这是社会保险费的属性所要求的。我理解这种征收应当是全责征收,即税务部门要核定各单位的社会保险缴费基数,而不是被动地去“收钱”。

  根据《国税地税征管体制改革方案》中的部署,按照便民、高效的原则,合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围,对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批,逐步推进。我认为,下一步应当交由税务部门征收的非税收入主要是捐以及具有捐的属性的各类收费,纯费性质的收入,例如公立学校收取的学费还应当由教育部门收取并纳入预算。

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