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税制改革40年: 始终服务改革开放需要

2018-09-12 15:26:14 作者:靳东升 来源:中国税务报 字号T | T

   回顾改革开放40年,税收制度改革始终坚持一个目标,就是服务于由计划经济向社会主义市场经济体制的转变,始终适应完善社会主义市场经济体制的要求。应依据市场经济的规则不断改革和完善,建立现代税收制度。

  中国实施改革开放的40年,也是开展工商税制改革的40年。40年来,税收制度建设取得了显著进展,40年风雨历程,40年沧桑巨变,中国初步建立了一个基本符合社会主义市场经济要求的现代税收制度。

  回顾:税制改革要适应完善社会主义市场经济体制的要求
  回顾税制改革40年经验,税收制度改革始终坚持了一个目标,就是服务于由计划经济向社会主义市场经济体制的转变,始终适应完善社会主义市场经济体制的要求。

  始终坚持改革目标。税制改革致力于建立税政统一、税负公平、促进竞争、税收法治、有利开放的税收制度。发展社会主义市场经济的目的是发展生产力,解放生产力,努力实现人民群众对美好生活的向往。建立社会主义市场经济必须消除地区封锁和市场割据,建立全国统一的市场。因此,税法必须统一和完整。党的十八大提出:“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平,再分配更加注重公平。”税收调节社会分配,必须实现税负公平,这是社会主义市场经济的客观要求。市场经济的本质是竞争经济,只有企业充分竞争,才能够使市场充满生机和活力,税制改革要实现促进企业竞争。市场经济要求税收法治,税制改革始终坚持了依法治税。市场经济要求开放税制,税制改革遵循税收国际惯例,初步建立了与国际接轨的现代税制。

  党中央、国务院的顶层设计和社会各界的有力支持。回顾40年的税制改革历史,每次重大的税制改革都得到了党中央、国务院的高度重视,纳入国家层面的战略决策。每次重大的税制改革都进行了比较充分的准备和宣传,广泛征求社会意见。特别是随着税收立法透明度不断增强,税收立法越来越重视全社会的参与,得到了社会各界的有力支持。

  税制改革始终与经济体制改革休戚与共,紧密相连。回顾40年税制改革历史,每次重大的税制改革时期也是深化经济体制改革战略调整期,税制改革始终服从于、服务于改革开放大局的战略需要;服从于、服务于宏观经济发展的战略需要;配合和推动建立社会主义市场经济过程中各项改革和发展的需要。

  始终坚持税制改革循序渐进,稳步实施,逐步完善的战略思路。历次税制改革都是在长期目标和规划指引下实施的渐进式改革,避免了所谓的“休克疗法”,避免了社会的激烈动荡。增值税改革自1979年开始试点,2016年营改增试点全面推开,至今还在继续完善中。企业所得税改革自1980年开始,历经近30年,首先统一外资企业所得税,然后统一内资企业所得税,最终于2008年实现内、外资企业所得税的统一。稳步实施税制改革的做法得到了国际社会的普遍认可和好评。

  始终坚持统一税法和灵活的税收政策相结合。回顾40年的税制改革历史,每次重大的税制改革都面临着大局和局部、整体和部分的分配关系的重新调整。因此,各种矛盾和冲突在所难免。在面对税制改革大局和化解矛盾冲突的抉择中,采取了先试点、再推广的做法,建立新制度与灵活的过渡政策相结合,较好地解决了税制改革实施过程中的矛盾和冲突。

  展望:不断深化改革,建立现代税收制度

  毋庸置疑,改革仍然在路上。现行税制仍未达到公平、法治、科学、规范、简化和高效的最终目标。笔者根据财政部公布的《2017年全国一般公共预算收入决算表》计算得出,2017年货物和劳务税收入82573.94亿元,占全部税收的比例约为57.2%。2017年经济领域的税收收入约127493.08亿元,占全部税收的比例约为88.31%。这种状况表明,现行税收制度仍然以对实物产品和服务征税为主,以对国民经济领域的征税为主,距离建立现代税收制度的要求还存在较大差距。

  伴随着改革开放的不断推进,社会主义市场经济开放度的不断提高,市场经济的风险将加大,税收风险也必然加大,建立现代税制的客观需要越来越迫切。

  以四大税制改革,包括取消农业税制度,内、外资企业所得税合并,增值税转型和营改增为标志,对经济领域征税主体框架的改革已经基本完成。税制改革面临新的机遇和挑战。为了抵御税收风险,健全社会主义市场经济体制下的现代税收制度,有必要尽快启动税制结构调整和对经济领域征税及社会领域征税的全面改革。世界各国的税制改革实践证明,税收必须依据市场经济的规则不断改革和完善。

  进一步优化税制结构。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,逐步提高直接税比重。第十三个五年规划纲要强调,建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度,逐步提高直接税比重。有统计研究表明,发达市场经济国家自从1965年以来,税制结构基本稳定,所得税、货物劳务税及社会保障税收三分天下。中国进一步优化税制结构的任务仍然繁重。深化税制改革中应保持所得税和货物劳务税双主体结构总体不变,逐步提高直接税比重,逐步提高向社会广泛征税的比重。

  税制改革应更加注重整体推进,综合改革。回顾40年税制改革历史,特别是近20年的税制改革,对单一税种的改革和减税改革的宣传比较突出,在一定程度上带来了“改革就是减税”的误解。第十三个五年规划纲要要求稳定宏观税负,因此今后的税制改革应进行结构性调整,更加注意各个税种之间的配合和有增有减的综合改革。

  努力实现中国税制的国际化。在“一带一路”倡议和国际税收大变革的背景下,为了支持进一步扩大改革开放,鼓励中国企业“走出去”,继续深化税制改革应更加注重遵循国际税收规则,引领国际税收标准,实现中国税制的国际化。

  充分运用现代科技手段。现代科技的发展创造了许多新的经济产业和经济组织形式,传统税制面临现代经济的严重挑战。从另一个角度看,现代科技的发展也为税收创新提供了技术支持。继续深化税制改革要充分考虑信息化、网络化和大数据发展的现状和未来,考虑实施税制结构、组织结构和税收征管流程再造的需要。

  建设简化和高效的现代税制。尽管税制改革历经40年,税制发展经历了由简单到复杂,再由复杂回归简单的过程。但是,现行税制仍然存在复杂和低效的方面,例如,增值税和个人所得税均未达到理想的状态。这是由税制发展阶段性和历史局限性决定的,改革中出现的问题只有通过继续深化改革才能从根本上解决。

  作者系中国国际税收研究会副秘书长、学术委员会副主任。

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