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全面取消农业税:开启统筹城乡发展新纪元

2018-10-10 14:44:47 作者:李平 来源:中国税务报 字号T | T

   在我国40年改革开放历程中,围绕解放和发展农村生产力进行的一系列重大改革,不仅改变了“三农”状况,而且推动了国家发展进程。其中,全面取消农业税,终结了2600年“皇粮”历史,具有划时代的意义。

  一个牵动亿万人心弦的时刻
  2005年12月29日下午3时零4分。人民大会堂。出席第十届全国人大常委会第十九次会议的全国人大常委会组成人员,郑重地按下了自己桌上的表决器。

  “赞成162票;反对0票;弃权1票。”
  “通过!”全国人大常委会委员长吴邦国宣布全国人大常委会关于废止《中华人民共和国农业税条例》(以下简称《农业税条例》)的决定获得通过。

  这是一个牵动亿万人心弦的时刻——新中国实施了近50年的农业税条例自2006年1月1日起废止,成为了历史档案。

  农业税制的形成与发展
  农业税是国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一种税,俗称“公粮”。据史料记载,农业税始于春秋时期鲁国的“初税亩”,到汉初形成制度。

  新中国成立以后,1950年9月中央人民政府批准并公布了《新解放区农业税暂行条例》。1952年后,根据土地制度的改革、农业生产的发展等情况,对农业税政策作了一些调整。1956年起,我国生产关系发生了根本变化,中央开始起草新的农业税条例。1958年6月3日,第一届全国人大常委会第九十六次会议审议通过了《农业税条例》。这是新中国成立后第一部全国统一的农业税税法。

  改革开放以后农业税制调整的主要内容有以下两个方面:一是对贫困地区采取了大量减免税政策。1978年12月2日,国务院转发《财政部关于减轻农村税收负担问题的报告》。1979年11月9日,财政部在《关于加强农业财务工作的意见》中指出:农业税的征收额应当继续稳定不变,增产不增税。1985年2月28日,财政部印发《关于贫困地区减免农业税问题的意见》,对于符合条件的最困难农户,可以从1985年起给予免征农业税3年至5年的照顾。二是逐步建立了对农业特产品征税的制度。1983年11月12日,国务院发布了《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》。1993年2月20日,国务院下发《关于调整农林特产税税率的通知》,对部分农林特产品的税率进行了调整。1994年,配合我国工商税制全面改革,农林特产农业税与原产品税、工商统一税中的农、林、牧、水产品税目(不包括改征屠宰税的生猪、菜牛、菜羊)合并,改为征收农业特产农业税(简称农业特产税)。1994年1月30日,国务院发布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》,它和《农业税条例》两个法律文件成为征收农业税的主要法律依据。

  农村税费改革应运而生
  改革开放初期,我国在农业方面实施了一系列正确的政策措施,农业获得长足发展,农业普遍增产增收,农民生活水平有了极大改善。但在20世纪80年代中后期,逐渐出现了“卖粮难”、农民收入增长乏力等问题。随着时间的推移,农民负担逐渐增加,“三农”问题日益严重,在农业征税之外的各种杂费,让农民不堪重负。于是,农村税费改革应运而生,从地方自发尝试到中央政府主导、从局部试点改革到全面推进。

  1992年,安徽省涡阳县新兴镇自发进行了税费制度改革的实验,按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额,税费一并征收,分摊到亩。这就是当时农村税费改革的雏形。随后全国一些农业大省纷纷效仿。1993年,河北省的部分地区及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化等地方也开始改革试点。这些早期试点改革在具体方式方法上各有不同,但大致说来,有税费合一模式、税费大包干模式、费改税模式等几种类型。这些早期自发进行的局部改革尝试,主要围绕“三提五统”进行,在短期内不同程度地减轻了农民负担,但是存在做法不尽规范、不甚妥当的问题。

  由于地方改革的局限性,中央决定加大力度,从全国、全局的高度指导农村税费改革。1998年9月,中央成立农村税费改革领导小组,统筹推进全国农村税费改革试点工作。2000年3月2日,中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,明确了农村税费改革的主要内容,标志着农村税费改革正式进入实施阶段。同年安徽试点启动,2001年江苏启动改革试点。2002年改革步伐加快,试点省份扩大20个。2003年1月16日,中共中央、国务院发出《关于做好农业和农村工作的意见》。3月27日,国务院发布《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》,农村税费改革在全国范围内全面推开。由于有安徽、江苏等省份率先试点积累的经验,全国改革试点工作得以顺利推进。此时的农村税费改革已不再是单纯地制止不合理收费,而是要在法律规定的税收幅度内减轻农民的赋税,这意味着农村税费改革迈入一个新的历史阶段。

  2004年起逐步减免直至取消农业税
  2004年以后农业税逐步减免,直至最后全面取消。

  2004年3月,第十届全国人大二次会议《政府工作报告》指出:自2004年起逐步降低农业税税率,平均每年降低1个百分点以上,5年内取消农业税。自此,新中国走上了将具有2600年历史的“皇粮国税”全面取消的伟大进程。

  自中央政府宣布逐步取消农业税后,农村税费改革骤然加速。从2004年农村税费改革模式看,主要有三种:第一,全部免征农业税。如吉林、黑龙江、北京、天津、浙江、福建。西藏一直免征农业税,上海于2003年开始免征农业税。第二,降低农业税3个百分点。全国有12个省份实行的是这一模式。第三,降低农业税1个百分点。全国有11个省份执行这一模式。各地积极落实减免农业税的政策,当年全国农税负担平均减轻30%,农业税在全国财政收入中的比重已经不足1%。

  2005年,农业税减免进一步提速。第十届全国人大三次会议《政府工作报告》提出加快减免农业税步伐,在全国大范围、大幅度减免农业税。2006年将在全国全部免征农业税,原定5年取消农业税的目标,3年就可以实现。据统计,至2005年底,有28个省份已经全部免征农业税,另外3个省份即河北、山东、云南也已经将农业税率降到了2%以下,并且这3个省中有210个县免征了农业税。至此,农业税已经名存实亡。

  因此,废除1958年制定的《农业税条例》提上了议事日程。2005年12月,第十届全国人大常委会第十九次会议审议通过了废止《农业税条例》的决定草案。吴邦国委员长在人大常委会闭幕时指出:“国务院的权限是减免农业税,而取消农业税这一税种是全国人大常委会的职权。会议经过认真审议,决定废止农业税条例,取消农业税这一税种,让农民吃上了定心丸。”

  历史地看,《农业税条例》施行以来,对于贯彻国家农村政策,正确处理国家与农民的分配关系,发展农业生产,保证国家掌握必要的粮源,保证基层政权运转等方面发挥了重要作用。但是,《农业税条例》实施已近50年,根据经济社会状况发生的重大变化,取消农业税也是必要的。

  全面取消农业税,是新中国成立以来继土地改革、农村家庭承包之后的又一历史性变革,是遵循规律、顺应形势、惠及亿万农民的一大德政,必将以浓墨重彩的一页永远载入治国安邦的史册,具有重大的现实意义和深远的历史影响。突出表现在以下几个方面:一是大幅度减轻了农民负担。全面取消农业税,清理整顿了各项税费和摊派,有效遏制了曾经一度屡禁不止的农村“三乱”现象,初步建立了农民减负增收的长效机制。二是推动了农村上层建筑的调整。全面取消农业税,有利于加快公共财政覆盖农村的步伐,推动基层政府职能转变,规范基层行政行为,促进农村基层民主政治建设。三是强化了农业基础地位。加入世界贸易组织(WTO)之后,我国农业面临着严峻挑战。如果对农业征税,则使农业在国际上处于不利竞争地位。取消农业税,有利于增加农业生产投入,提高农业综合生产能力和国际竞争力。四是开启了统筹城乡发展新纪元。全面取消农业税,标志着我国城乡二元税收制度的终结,有利于促进城乡统筹发展,从根本上解决“三农”问题,加快全面建设小康社会的进程。

  作者系国家税务总局税收科学研究所研究员

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