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探究政府资产负债表 改善国家治理

2017-08-24 15:05:14 作者:杨志勇 来源:21世纪经济报道 字号T | T

   现代社会中,政府所谓的理财实际上只是代理天下之财,所掌握的资源只是社会的一部分,铺张浪费,奢靡之风,均非社会所需。现代政府更有了解自己所掌握的资产和负债情况的必要。

  涓涓细流,各种财政收入或者当即转化为支出,或者形成各类资产。收支在预算表中就会得到体现。政府在不同时期形成的资产未来都有可能转化为政府可以动用的财力。政府资产就成为应对不时之需的“储备”。面对各种不确定性,现代国家基本上放弃了“量入为出”的理财原则,而转向“量出为入”,这样,收支缺口的出现就非常正常。收不抵支,就有了赤字和公债。债务需要偿还。政府有多少偿债能力?这除了看当期财政收入之外,还要参考政府资产状况。在经济遇到困难时,财政收入往往增长乏力,甚至负增长,但这并不意味着政府就一定要惨淡过日。往昔所积累下的资产能够在这个关键的时刻助政府一臂之力。当金融风险累积到一定程度时,金融风险就可能转化为财政风险,严重时甚至酿成财政危机。因此,政府未雨绸缪,实属必要。

  弄清楚政府资产状况才能搞清政府应对金融危机的能力

  未雨绸缪要求财政有应对未来的能力。这就要求政府能预测未来风险,且对未来风险的自身应对能力有充分的了解。编制政府资产负债表,可以帮助政府了解这方面的信息。现代政府是受人民之托而成立的政府。人民对政府的监督也需要有充分披露政府信息的载体。政府预算可以帮助人民了解政府收支信息,资产负债表以及其他报表可以让人民掌握更全面的政府财务状况。中国正在完善预算管理制度,以实现预算的“全面规范、公开透明”目标。这不仅仅需要改进收支预算管理制度,还要构建政府综合财务报告体系。

  现实中,中国政府资产负债表的编制还处于试编的探索阶段。加快改革需要克服其中的许多难题。为此,需要尽快构建适合中国国情的政府资产负债表框架体系。政府资产负债表的编制服从于目的,政府资产的内涵界定同样要从目标出发。不是政府所控制的资产都应该在资产负债表上体现。这么做意义不大。

  政府资产负债表编制的问题首先因金融危机而引发。编制政府资产负债表,所要解决的是中国政府应对金融危机的能力到底有多大这一问题。不是所有资产都是可以动用的资产。矿产资源属于国家所有,但一方面我们无法真正掌握矿产资源的实际总数,另一方面有些矿产资源即使明知在那里,也不适合开采,这样的矿产资源肯定属于国有资产范畴,但在编制我们所需要的政府资产负债表中就需要慎重处理。总的原则应该是,不能动用的资产即使是政府资产,也不必在这样的资产负债表中体现。现代政府所拥有的资产形式多样,中央银行作为一个特殊机构,其所拥有的资产应该怎么处理?中央银行发行货币,实际上就是通过负债的方式扩大自己的资产。央行自身的资产负债表会随着货币发行而扩张,但是,政府的实际可支配财力增加了多少,却是一个不好回答的问题,因为实际可支配财力与物价水平有密切关系。因此,央行资产不能直接计算在政府资产之内,否则可能产生误导。

  土地作为自然资源,一些国家的政府资产负债表编制中不列示。但是,对于中国来说,土地在中国地方政府可支配财力形成中发挥至关重要的作用,如果不列示,那么这就很容易低估政府的可支配财力。最近20年,地方政府无论在基础设施建设,还是公共服务提供,都离不开土地所产生的财力。因此,无论如何,土地都应该在政府资产中得到体现。但是,这里有一个估值问题。不是所有的土地都值钱,不是所有的土地都能得到利用。因此,应该有合适的方法区分不同的土地,并用合理的方法对土地进行估价。

  中国国有经济规模不小。国有企业、国有控股企业、国家参股企业的国有资产如何计算也是一个难题。不同企业根据会计准则采取不同的资产计量方法,直接加总肯定有这样那样的问题。但是,舍弃直接加总方法,又有什么可以替代呢?能做到用统一的方法计量,确实不错。这样的理想状态实际上是无法达到的,例如,同样是无形资产,有并购交易的企业就可能计算在内,没有并购交易的企业,就可能不予计算,而且即使都计算无形资产的价格,由于所采用的评估方法不同,也可能有不同的结论。考虑到这样那样的因素,次优的直接加总计算资产总额的方法可能会胜出一筹。

  地方政府间接举债问题亟须搞清

  政府负债状况一直是争议很大的问题。直接负债几乎没有争议,但是间接负债、或有负债、隐性负债等争议不断。间接负债在多大程度上才会传递到政府,并最终转换为政府的债务责任呢?这中间的传递过程,不同的间接负债可能有不同的情形,很难一刀切。或有负债同样如此,或有负债或者转换为直接负债,或者不转换,一切皆有可能,但是转化的可能性又有多大呢?隐性负债可能更加复杂,潜在的债务负担首先要历经显性化过程,各种各样的计量问题都可能出现。中国地方政府的间接负债和或有负债问题是最受关注的问题。地方政府不直接举债,但是只要地方政府拥有地方国有企业,间接举债机制就一直存在,间接负债以及或有负债问题就会不同程度存在。我们需要确立的是即使地方政府没有举债的额度限制,地方层面也有力量可以遏制地方政府的盲目举债冲动。现阶段显然这一目标还没有实现,地方政府的债务问题仍然会复杂下去。虽然我们很难一一厘清地方政府的债务责任,但是采取谨慎的做法,可以最大限度地防范债务风险,应对可能发生的金融风险。

  中国亟待设计出符合自身特点的政府资产负债表框架体系,这无论从应对金融风险的角度,还是从提高财政治理的现代化水平来看,都是应当的。现代财政制度需要有与之匹配的良好的政府综合财务报告体系。当下,太多的人关注地方债问题,实际上,人口老龄化所带来的养老和医疗保障问题不能小觑。中国社会科学院财政税收研究中心“中国政府资产负债表”项目组的研究表明,中国政府的总资产完全能够覆盖包括社保基金缺口在内的总负债,且还有较大空间。这是我们试编政府资产负债表的一个应用。

  政府资产负债表的编制难度很大。近些年来,已经有好几个研究团队致力于中国政府资产负债表的研究。不同的出发点,不同的知识结构,不同的会计假设,可能设计出不同的政府资产负债表框架体系。当前我们所设计的政府资产负债表框架体系以及所选择的方法,都是基于特定假设所选择的结果,肯定还有许多值得完善之处。

  仅有政府资产负债表还不足以充分判断政府的财政风险,因为不是所有的资产的变现条件都一样,流动性差异也很大。因此,综合评估财政风险,需要的是构建政府综合财务报告体系。政府资产负债表是整个政府综合财务报告体系中最重要的一个,必须加以重视。政府资产负债表的编制,面临数据滞后难题。这在正常时期可能不是什么大事,但在特殊时期,就可能影响判断,因此除了编制政府资产负债表之外,还应该有一套能够大致厘清资产负债表报告日之后的情况说明办法。

  政府资产负债表的编制问题,有许多在国际上也尚未形成共识。从编制资产负债表的目的出发,我们才可能找到解决问题的合理方法。政府资产负债表的编制,既是财政问题,又是会计问题,还涉及统计问题。财政学界、会计学界、统计学界以及社会各界人士当携手共同攻关,发挥各自学科的优势,克服难题,编制出能为社会所广泛接受又适合中国社会特点的政府资产负债表。

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