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预算绩效管理的重点是做好绩效评估工作

2018-09-27 15:04:26 作者:杨志勇 来源:21世纪经济报道 字号T | T

   让预算尽可能公开透明,让更多的个人可以参与评估,预算绩效管理工作肯定会做得更好,财政资金效率也肯定会更加符合国家治理现代化的要求。

  《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》25日公布,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,要求提高资金使用效率,避免资金浪费。财政部有关负责人表示,预算是政府活动和宏观政策的集中反映,是规范政府行为的有效手段。一个国家政府的治理能力如何,在很大程度上取决于预算管理水平。

  预算绩效是衡量政府绩效的主要指标,本质上反映的是各级政府各部门的工作绩效。《意见》聚焦解决当前预算绩效管理存在的突出问题,力争用3-5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,提高财政资源配置效率和使用效益,推动政府效能提升。

  合规是预算管理的基本要求
  资金的使用应该有效率。一个高效的社会都应该做到这一点。在市场上,投资无效可能会让投资者付出血本无归的代价。对于公共部门来说,资金的使用同样应该有效率,财政支出有效是公共服务型政府的内在要求,是国家治理现代化对财政支出的必然要求。

  财政资金低效率使用,是任何一个现代政府所不能容忍的。财政资金来自社会,财政资金效率低下,即意味着做同样的事,社会就要投入更多的资源;意味着社会投入的资源本来可以获得更多的回报,但结果没有实现。财政资金使用效率如何,在很大程度上需要依靠预算管理。

  现代预算管理的重点有二:一是合规;二是绩效。合规是预算管理的基本要求。合规也是为了追求预算的绩效,由此来看,二者是一致的。在实际操作中,合规与否的判断相对简单,只要观察财政支出是不是按照规定去执行即可,而绩效的判断就要困难得多。我们甚至可以说,合规的要求是在绩效管理未达到一定水平之前所不得不做出的选择,因为其对预算管理的水平要求相对较低。

  财政资金的使用和个人资金的使用有很大的不同。个人花自己的钱,肯定要追求效益,资金使用上的激励没有任何问题,但就是这样,也不是所有的个人都能做到钱尽其用,并实现效益的最大化。财政资金在一般情况下,是用众人之财办众人之事,追求效益上的激励肯定不如个人花自己的钱。提高财政资金的使用效益,肯定要在之上作出安排,让资金的具体使用者有用好钱的激励。激励包括正反两方面。金钱激励(奖金)、精神奖励(荣誉)、晋升等都是正面激励的内容。扣工资、通报批评、降级等都是负面激励的做法。无论什么样的激励,都需要对绩效作出评价。众人之事复杂程度不同,有的要作出评价易如反掌,有的则比上青天还难。

  现代社会公共事务日趋复杂。在这种背景下,仅仅依靠个人或个别小团体的力量,就想对某种财政支出的绩效作出准确的评价几无可能。公共事务评价难度大,这与公共事务往往是政府独家事务有内在关系。是独家事务,就意味着除政府之外就没有可资利用的参照系。这和市场组织的行为有很大不同。企业做事,往往不是独家的,而且企业绩效不好,市场本身就可以直接给它以惩罚,直接企业破产清算。企业所具有的这些绩效评价的有利条件,使得企业绩效评价要比政府事务简单得多。但是,财政支出评价即预算绩效评价还是必须上路。

  预算绩效评价早已起步,但难题仍在
  预算绩效评价在中国不是什么新鲜事,有的地方在十几年前就已开始预算绩效作评价。它们的试点,为中国全面做好预算绩效管理工作提供了经验,同时一些教训也需要吸收。十八届三中全会之后,中国加快了预算改革的步伐。十九大在“全面规范、公开透明”的预算理念的基础之上有了新的突破,即建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。预算绩效管理得到了强调。这是应对预算管理的现实难题所提出来的。9月25日,《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》为预算绩效工作的改进提供了全方位的支持,有利于加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

  现实中的预算管理难题有些甚至够不上预算绩效管理的边,它们连合规性都做不到。克扣挪用、截留私分、虚报冒领财政资金、资金损失浪费等都是属于这样的问题。这类问题即使不谈绩效管理,也是属于严重的违法违规行为,也需要加以整治。当然,这类问题整治好,也会促进预算的绩效的提高。

  时至今日,预算绩效激励约束作用仍然不强,绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。对于预算绩效管理,我们应该有更高的目标。国家治理的现代化要求财政资金管理使用的现代化,是要在合规的基础之上努力提高预算的绩效。财政资金低效使用、闲置沉淀等表面上看不违反任何制度规定,但也存在问题,最直接的是编制好的预算不能得到有效执行。对于这类问题,可能需要拷问的是公共部门的财务管理制度。这部分财政资金在现实中确实需要支出,而且本来可以支出更有效,但受制于不能适应新时代发展需要的财务管理制度而不能支出或支出到本不应支出的地方。解决这类问题需要公共部门财务管理制度的创新。财务管理的根本目标不是让资金使用者按部就班办事,而是有效率地使用财政资金,实现公共政策的目标。

  财政资金重投入轻管理、重支出轻绩效是个老问题。在改革开放初期,为了提高财政支出绩效,曾有过基本建设投资拨款改贷款(“拨改贷”)的实践。这是当时的决策者借鉴银行贷款可以回收本金和利息的做法所进行的尝试。很可惜,财政资金投入和银行贷款有很大的不同,在许多时候并不能收回本息,这样的实践无法持续下去。财政资金绩效的提高需要有自己的路径。

  预算应尽可能公开透明
  目前,政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四部分。一般公共预算的绩效管理改革进展较快,项目支出预算绩效管理体系已初步建立起来。为全面实施预算绩效管理奠定了基础。但是,预算绩效管理尚未实现政府预算体系的全覆盖。预算绩效管理无死角,可以最大限度地提高财政资金使用效率。预算绩效管理有共性,但同时应注意不同的子预算支出有各自的特点,应有针对性地构建起预算绩效管理体系。

  预算绩效管理包括事前、事中和事后三种。编制预算就体现绩效管理的理念,不能通过绩效评估的支出就不宜在预算中安排。预算执行中的绩效管理应注意调动资金使用者的积极性,管理不能干扰预算的正常执行。事后绩效管理应该做好绩效评估工作。评估结果应该成为下一步预算安排的重要依据。绩效评估体系的构建和完善非常重要。支出与政策的关联度如何,政策目标实现如何,都需要合理的评估。

  预算绩效管理是促进国家治理现代化的重要举措。要将好事办好,建立良好的绩效评估机制至关重要。预算绩效评估需要构建各类评估数据库,包括历史数据和地区数据、国际数据,以方便预算绩效比较,解决评估参照系不足的难题。

  不同人不同机构对同样的支出绩效可能有不同的意见。谁来评估?谁来组织评估?谁来对评估进行评估?做好预算绩效管理工作,必须对这些问题作出回答。预算绩效管理不应该在某个特定的圈子里封闭进行,这会有很大的局限性。预算绩效评估涉及面广。让预算尽可能公开透明,让更多的个人可以参与评估,让更多的社会组织可以对预算支出评头论足,预算绩效管理工作肯定会做得更好,财政资金效率也肯定会更加符合国家治理现代化的要求

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